Unabhängigkeit für die Staatsanwälte

Auch die deutschen müssen endlich frei sein von staatlichen Weisungen – Deutsche Politiker fürchten unabhängige Staatsanwälte – Ein Vorbild ist Italien: Die Unabhängigkeit der Staatsanwälte dort ist verfassungsrechtlich verankert – Das Verlangen des Deutschen Richterbundes – Das „Dresdner Plädoyer“ für unabhängige Staatsanwälte – Auch die „Europäische Grundsatzerklärung“ verlangt sie

Es gilt als üblich, ins neue Jahr mit guten Vorsätzen zu gehen. Auch der eine oder andere deutsche Politiker wird das tun. Doch e i n   guter Vorsatz wird bei ihnen mit großer Sicherheit nicht in den Kopf und über die Lippen kommen: die Weisungsgebundenheit der Staatsanwälte abzuschaffen. Notwendig wäre es aber endlich. Gute Gründe dafür gibt es.

Die Gefahr des Interessenkonfliktes

In Deutschland sind die Staatsanwaltschaften den Justizministern des Bundes und der Länder unterstellt und damit weisungsgebunden.*⁾ Auch die Verfassungsschutzämter sind es, aber ihr Dienstherr sind die Innenminister.  Damit ist die Strafverfolgung politisch nicht neutral, wie es der Fall wäre, wenn sie ausschließlich durch Untersuchungs- oder Ermittlungsrichter, also mit richterlicher Unabhängigkeit geschähe. Das mag bei unpolitischen Straftaten angehen. Aber äußerst problematisch wird dies, wenn sich das Handeln von Verfassungsschutz und Staatsanwaltschaft gegen politische Personen oder Parteien richtet, besonders dann, wenn diese in einem Konkurrenzverhältnis zur Partei des zuständigen Ministers stehen. Die Gefahr eines Interessenkonfliktes, hier des Einsatzes staatlicher Organe für parteipolitische Zwecke, ist bei einem solchen Verfahren immanent, besteht also stets.

Die vorzeitige Stigmatisierung durch Bekanntgeben der Ermittlung

Erschwerend kommt hinzu, dass die Verfassungsschutzämter gerade in solchen Fällen noch vor Aufnahme der Ermittlungen spektakulär in die Öffentlichkeit zu gehen pflegen, während sie bei anderen Verfahren durchaus diskret ermitteln. Schon die Ankündigung, dass der Verfassungsschutz eine Ermittlung in Erwägung zieht oder ziehen könnte, bedeutet, dass die Betroffenen stigmatisiert werden, und zwar unabhängig davon, ob, wann und wie die Ermittlungen später tatsächlich aufgenommen werden und zu welchem Ergebnis sie führen.

Einladung zum Missbrauch

Selbst wenn die Behörde die Ermittlungen später einstellt oder wenn begonnene Verfahren zu einem Freispruch führen, sind die Betroffenen während der unter Umständen langen Zwischenzeit dieser Stigmatisierung ausgesetzt. Die Folgen, die sich in der öffentlichen Wahrnehmung schon daraus ergeben, bedeuten für sie bereits einen irreparablen Schaden. Die Möglichkeit, ebendas zu erreichen, lädt zum Missbrauch geradezu ein. Umgekehrt können Staatsanwaltschaft und Verfassungsschutz auch versucht sein, Regierungsstellen zu decken und es zu „übersehen“, wenn diese rechtswidrig handeln oder gehandelt haben.

Ein Vorbild ist Italien

Beispielgebend ist in diesem Zusammenhang unter anderem ein Blick nach Italien. Auch wenn dieser EU-Mitgliedstaat gegenüber der Europäischen Union auch mit nicht so geschätzten Besonderheiten aufwartet, so ist er im Umgang mit seiner Staatsanwaltschaft immerhin ein Vorbild. Ihr nämlich gewährt er politische Unabhängigkeit. Ich verweise hierzu auf den Beitrag von Raoul Muhm über das italienische Modell der unabhängigen Staatsanwaltschaft (hier). Muhm schreibt:

Die Unabhängigkeit italienischer Staatsanwälte ist verfassungsrechtlich verankert

„Die wohl entscheidende Ursache für das selbstbewusste Auftreten der italienischen Staatsanwälte gegen die regierende Casta politica, d. h. gegen die Mitglieder der Regierung, des Abgeordnetenhauses und des Senates, sowie Vertreter der hohen Bürokratie, ist in der verfassungsrechtlich verankerten Unabhängigkeit der Staatsanwälte von der Exekutive zu erblicken.“ Und ein paar Sätze weiter stellt Muhm fest, „dass nach der Konzeption der italienischen Verfassung zum einen die Staatsanwaltschaft als Organ (Pubblico Ministero) geschützt wird, indem sie von der Exekutive ausgegliedert wird; zum anderen wird die Person des Staatsanwaltes (Magistrato requirente) insoweit geschützt, als er genauso wie der Richter (Magistrato giudicante) unabsetzbar und unversetzbar ist“. (Veröffentlicht in: Rechtsphilosophische Hefte Nr. 6 (Prinzipien des Rechts), 1996, S. 55 ff.)

Deutsche Politiker fürchten unabhängige Staatsanwälte

Dass Richter unabhängig sind, gilt im Rechtsstaat als selbstverständlich. Unterworfen sind sie nur dem Gesetz. So bestimmt es im Grundgesetz Artikel 97. Der Jurist Norbert Schlepp fordert: „Für den Staatsanwalt mit seiner dominierenden Rolle im Strafverfahren sollte nichts anderes gelten.“ Norbert Schlepp war anfangs Staatsanwalt und zuletzt Richter am Finanzgericht in Niedersachsen. Er schreibt: „Zu Recht fordern daher der Deutsche Richterbund und die Neue Richtervereinigung seit langem, dass auch die Staatsanwälte endlich diese Unabhängigkeit erhalten. Bislang sind die Politiker diesen Forderungen nicht nachgekommen. Gründe führen sie dafür nicht ins Feld. Man hat den Eindruck, dass die Politiker nur einen Abbau ihrer Macht fürchten und deshalb keine Veränderungen wollen.“ Der ganze Beitrag hier.

Das Verlangen des Deutschen Richterbundes

Der Deutsche Richterbund stellte 2007 fest: „Die Unabhängigkeit der Justiz wird zunehmend durch den Einfluss der Exekutive eingeschränkt. Die Gerichte und Staatsanwaltschaften sind als ‚nachgeordnete Behörden’, hierarchisch dem Justizminister unterstellt. Sie, die Gerichte und Staatsanwaltschaften, befinden sich in vielfältiger Abhängigkeit, von der Einstellung und „Beförderung“ bis hin zur Zuweisung oder Streichung von Haushaltsmitteln … .“  In seinem Zwei-Säulen-Modell vom 27. April 2007 verlangt er, die Selbstverwaltung der Justiz einzuführen. Die Eigenständigkeit und Autonomie der Justiz im gewaltengeteilten Rechtsstaat seien im Grundgesetz angelegt. Die Selbstverwaltung bezwecke die Eigenständigkeit  und Autonomie der Justiz (Artikel 92 ff. im Grundgesetz). Sie sichere ihr die Unabhängigkeit, diene auch der Qualitätssicherung und der Angleichung an Europäische Standards. Den ganzen Text finden Sie hier.

Das „Dresdner Plädoyer“ für unabhängige Staatsanwälte

Ein „Dresdner Plädoyer für eine unabhängige Staatsanwaltschaft“ haben fünf Juristen verfasst, die vier Staatsanwälte und Oberstaatsanwälte Christian Avenarius, Doris Möller-Scheu, Klaus Pförtner, Jürgen Schär und  der Vorsitzende Richter Rüdiger Söhnen. Darin heißt es unter anderem: „Die Gerichte und die Staatsanwaltschaften sind in gleicher Weise dafür verantwortlich, dass sich der Geltungswille und der Geist des Rechts in allen Abschnitten des Verfahrens behaupten und alle aus dem Bereich der politischen Macht kommenden, die Sache der Justiz störenden Einflüsse abgewehrt werden. … Das Mittel, mit welchem das Grundgesetz die Gerichte befähigt, die aus dem Bereich der Macht kommenden, die Justiz störenden Einflüsse abzuwehren, ist die Unabhängigkeit. Diese Mittel fehlt der Staatsanwaltschaft. Weil sie so intensiv an der Strafrechtspflege teil hat, müssen, damit die Recht sprechende Gewalt ihre Aufgabe erfüllen kann, die Staatsanwälte so unabhängig werden wie die Richter.“ Das ganze Plädoyer hier.

Die Befreiung der Justiz aus den Fängen und Zwängen der Exekutive

Mit dem Hinweis auf dieses Plädoyer leitete der damalige Frankfurter Oberstaatsanwalt Klaus Pförtner am 8. November 2008 seinen Vortrag über „Die weisungsgebundene Staatsanwalt“ ein: „Zuletzt wurde unter der grundsätzlichen Voraussetzung der Befreiung der Justiz aus den Fängen und Zwängen der Exekutive in dem Ergebnispapier „Dresdner Plädoyer“ herausgestellt, dass nicht nur die Staatsanwaltschaft, sondern der einzelne Staatsanwalt, jedenfalls seine Fachabteilung, unabhängig und so auch grundsätzlich im Rahmen dieser Einschränkung als „gesetzlicher Staatsanwalt“ arbeiten muss. Sicherlich ein Fixstern, der aber die Richtung deutlich anzeigt.“

„Jawohl, es brennt in der Justiz“

Dann fuhr er fort und sagte: „Da wohl im Rahmen eines großen Symposiums nichts langweiliger ist, als ein Referat vorzulesen, welches sie nachlesen werden können, nutze ich die Gelegenheit, ein paar Funken des Feuers unter der Staatsanwaltschaft auf sie zu schleudern. Jawohl es brennt in der Justiz, nur nimmt es die Öffentlichkeit nicht wahr, weil die Feuermelder (Präsidenten und Behördenleiter) von den „Brandstiftern“ eingesetzt sind, die es fast alle wenn überhaupt nur diesen „berichten“. Ein Thema für sich. Wir sind hier alle sicher nur gutmeinende, innovative Menschen, Minister und Senator, Präsidenten, Behördenleiter, Staatsanwälte, Richter und das ganze Publikum; lassen Sie mich dennoch folgendes verdeutlichen. Von der Politik wird ohne massiven Öffentlichkeitsdruck nur Nebel erzeugt werden. Wer gibt gerne etwas her, was er beherrscht.“

Der Staatsanwalt muss unabhängig arbeiten können wie der Richter

Zum Kern seines Vortrag sagte Pförtner: „Was der Staatsanwalt entscheidet, trifft den Bürger oftmals sehr hart und greift erheblich in dessen Leben ein oder eben oft zu Unrecht nicht. Um dies im Sinne von Recht und Gesetz unbeeinflusst (also unabhängig) tun zu können, muss die Staatsanwaltschaft ebenso frei von exekutiven Bedenken und ebenso wenig politischer Einflussnahme ausgesetzt sein, wie der Richter auch. Dazu gehört auch der Grundsatz sine spe ac metu. Unbeeinflusst von Karriere und außerjustizieller Disziplinierung. … Wir wissen alle, dass Unabhängigkeit auch Missbrauchsmöglichkeiten mitbringt. Aber die Vorteile der Unabhängigkeit werden dadurch auch bei Staatsanwälten keineswegs aufgewogen (Staatsanwälte sind keine schlechteren Richter).“ Der Titel von Pförtners Vortrag lautet: „Die deutsche Staatsanwaltschaft: Marionette der Politik? Unabhängigkeit muss sein!“ Der ganze Vortrag hier.

Die Geburtsstunde der Institution Staatsanwaltschaft

Norbert Schlepp erinnert an die Geburtsstunde der Institution Staatsanwalt. Die Idee entstand in der Französischen Revolution und schwappte später über nach Deutschland.**⁾ Die Demokratisierungsbestrebungen des Jahres 1848 machten auch vor dem Strafprozess nicht. Schlepp:  „Die Stellung des Staatsanwaltes im Strafprozess, die uns heute selbstverständlich erscheint, ist das Ergebnis blutiger Auseinandersetzungen in den Freiheitskriegen, für die viele Kämpfer für eine bessere Demokratie ihr Leben ließen.“ Heute sei der Staatsanwalt aus dem Strafverfahren nicht mehr wegzudenken. Für Schlepp steht fest: „Der Blick auf die Historie und die Gründe, die zur Schaffung der Staatsanwaltschaften geführt haben, zwingt zu dem Schluss, dass der Staatsanwalt gegenüber dem Gericht unabhängig sein muss. Wenn der Sinn und Zweck der Einführung der Staatsanwaltschaft darin bestand, dem Richter die Ermittlungen aus der Hand zu nehmen, damit er letztlich unparteilicher entscheiden kann, dann kann der Staatsanwalt nicht den Weisungen des Gerichtes unterliegen. Wäre das anders, könnte der Richter gleich wieder selber die Ermittlungen übernehmen und man bräuchte den Staatsanwalt nicht. Das ist gerade nicht gewollt.“ ***⁾

Mit dem abhängigen Staatsanwalt das Gegenteil der Revolution von 1848 erreicht

Am Ende seines Beitrags konstatiert Schlepp: „Geht man zurück auf die historischen Gründe, die seinerzeit zur Schaffung der Staatsanwaltschaften geführt haben, muss man feststellen, dass der Einfluss des Staates auf den Strafprozess über die Staatsanwaltschaft zugenommen hat. Das ist nun das Ergebnis der Revolution des Jahres 1848! Meines Wissens sind die Bürger seinerzeit auf die Straße gegangen, um die Allmacht des Staates zu begrenzen und mehr demokratische Freiheiten zu erreichen. Mit den vom Staat gelenkten Staatsanwaltschaften ist das Gegenteil erreicht worden.“ Der ganze Beitrag hier.

Als Heiko Maas 2015 den Generalbundesanwalt Harald Range absetzte

Ein Staatsanwalt, der sich gegen politische Weisung gewehrt hat, ist der im Mai 2018 gestorbene ehemalige Generalbundesanwalt Harald Range. Wie die Wochenzeitung Junge Freiheit (JF) damals meldete, erlag Range im Alter von 70 Jahren einem Herzinfarkt. „Range war 2011 zum obersten deutschen Ermittler ernannt und 2015 vom damaligen Justizminister Heiko Maas (SPD) in den einstweiligen Ruhestand versetzt worden (JF 34/15). Hintergrund waren Ermittlungen wegen Landesverrats gegen die Betreiber des Blogs ‚Netzpolitik’. Maas hatte die Einstellung der Ermittlungen

verfügt, was Range als ‚unerträglichen Eingriff in die Unabhängigkeit der Justiz’ heftig kritisierte.“ (JF Ausgabe 20 / 2018, Seite 4). Erläuterungen zur rechtlichen Stellung des Generalbundesanwalts beim Bundesgerichtshof finden Sie hier.

Auch die „Europäische Grundsatzerklärung“ verlangt unabhängige Staatsanwaltschaften

Zur Institution Staatsanwaltschaft gibt es auch eine „Europäische Grundsatzerklärung“. Unter dem Stichwort Institutionelle Stellung heißt es darin: „Die Staatsanwaltschaft ist ein Organ der Justiz, folglich unabhängig gegenüber der Exekutive; denn die Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft ist eine unabdingbare Voraussetzung für die Unabhängigkeit der Justiz und die Gleichheit aller vor dem Gesetz. Hieraus folgt, daß allgemeine oder besondere Weisungen der Exekutive unzulässig sind. Allenfalls kann die Staatsanwaltschaft zu allgemeinen Informationen über ihre Tätigkeit verpflichtet werden.“ (siehe hier).

In Deutschland sperren sich die Politiker weiterhin

Genützt hat alles Unabhängigkeitsverlangen für Staatsanwälte in Deutschland bisher nichts. Die deutschen Politiker sperren sich nach wie vor – heute unter der links-grünen Oberherrschaft in allen Altparteien mehr denn je.

Politische Weisungsfreiheit auch für den Verfassungsschutz?

Es bleibt noch die Frage, ob auch der Verfassungsschutz weisungsungebunden handeln können soll? Denn zunehmend wird er von Regierungen in Bund und Ländern politisch gegen unbequeme politische Gegner und Parteien instrumentalisiert. Aber anders als die Staatsanwaltschaft gilt er nicht als ein Organ der Justiz, sondern wie die Polizei als ein Organ der Exekutive, unterstellt in Bund und Ländern den Innenministerien. Und müsste, wenn er von politischer Weisung freigestellt würde, nicht auch die Polizei ungebunden von politischer Weisung sein?  Ein Einwand dagegen wird immer lauten, dass diese Organe dann ein Eigenleben zu führen begännen, wie es auch von einer nicht weisungsgebundenen Staatsanwaltschaft befürchtet wird. Doch müssten beide natürlich der parlamentarischen Kontrolle unterliegen. Und an die für sie einschlägigen Gesetze sind sie ohnehin gebunden. Jetzt führt mit Verfassungsschutz und Polizei ein überfrachtetes Eigenleben die Regierung.

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*⁾ Wo ist die Weisungsgebundenheit geregelt? Norbert Schlepp erklärt es: „Das Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) bringt es an den Tag. In § 141 GVG heißt es schlicht: Bei jedem Gericht soll eine Staatsanwaltschaft bestehen. Eine Staatsanwaltschaft ist eine Behörde und der Staatsanwalt ist nur ein Mitglied dieser Behörde. In den folgenden Normen spricht das GVG dann auch folgerichtig von den Beamten der Staatsanwaltschaft.“

„Beamte sind – wie wir alle wissen – weisungsgebunden. § 146 GVG hebt das noch einmal ausdrücklich hervor, in dem es heißt, Die Beamten der Staatsanwaltschaft haben den dienstlichen Anweisungen ihres Vorgesetzten nachzukommen. Noch krasser bringt § 144 GVG die Weisungsgebundenheit auf den Punkt. Dort heißt es: Besteht die Staatsanwaltschaft aus mehreren Beamten, so handeln die dem ersten Beamten beigeordneten Beamten als dessen Vertreter.“

„Damit tritt der Staatsanwalt – wenn man es überspitzt ausdrücken will – nicht einmal als eigenständiges Subjekt auf, er ist lediglich Vertreter seines Chefs und wie alle Vertreter ist er an die Weisungen des Vertretenen gebunden. Und Chefs hat der Staatsanwalt viele: der einfache Dezernent hat als unmittelbaren Vorgesetzen einen Abteilungsleiter – meist einen Oberstaatsanwalt –, Oberstaatsanwalt und Staatsanwalt haben als Chef einen Behördenleiter – mit dem Titel Leitender Oberstaatsanwalt -, der Behördenleiter ist den Weisungen des Generalstaatsanwaltes unterworfen und letztlich steht in der Hierarchie ganz oben der Justizminister. Er kann in jedem Einzelfall in die Arbeit des Staatsanwaltes eingreifen … Man muss also feststellen: Der einzelne Staatsanwalt ist nicht unabhängig. Der unterliegt den Weisungen des Staates.“

**⁾ Hierzu gibt es diesen Widerspruch: „Anders als die herrschende Juristenmeinung glauben machen will, waren die Staatsanwälte von Anfang an ein Instrument der Regierenden, die früher wie heute damit ihre Machtinteressen durchsetzen wollen. Das ist das Ergebnis der Forschungen von Dr. Peter Collin in dem Artikel „Die Geburt der Staatsanwaltschaft in Preußen“ vom März 2001 im Forum historiae iuris, siehe http://s6.rewi.hu-berlin.de/online/fhi/articles/0103collin.htm.  Daraus entnommen ist das folgende Zitat:

„Die Staatsanwaltschaft war also weder ein ‚Kind der Revolution’ noch ist ihre Einführung auf liberal-rechtsstaatliches Gedankengut zurückzuführen. Nahezu unbeeindruckt von der in der Literatur stattfindenden Reformdiskussion entwarf die Ministerialbürokratie eine Staatsanwaltschaft, die den Bedürfnissen der Regierung entsprach. Ihr ging es in erster Linie darum, eine Behörde zu schaffen, die ein Gegengewicht zu den als politisch unzuverlässig verdächtigten Gerichten darstellte, deren Tätigkeit initiierte, kontrollierte und wenn nötig korrigierte. Auf diese Weise, so hoffte man, könnten politische Zwecksetzungen im Strafverfahren ihre Berücksichtigung finden. Hinter dem ‚Wächter des Gesetzes’ verbarg sich das ‚Organ der Staatsregierung’.“ (Fundstelle ebenfalls http://cleanstate.de/Der_weisungsgebundene_Staatsanwalt.html ).

***⁾ „Damit“, so Schlepp, „beantwortet sich die berühmte Frage, die auf jeden Jurastudenten einmal zukommt, In der Hauptverhandlung lehnt der Verteidiger den Staatsanwalt als befangen ab. Wer entscheidet über den Befangenheitsantrag? wie von selbst: Natürlich nicht das Gericht, denn das ist gegenüber dem Staatsanwalt nicht weisungsberechtigt.  … Die richtige Antwort des Jurastudenten auf die o. gestellte Frage nach der Entscheidungsbefugnis über den Befangenheitsantrag muss somit lauten: der Leitende Oberstaatsanwalt.“