Ein Geheimhaltungsstaat ist kein demokratischer Staat

Auch ein Untertanen-Staat ist es nicht – Der Staat muss seinen Bürgern untertan sein, nicht umgekehrt – Das Informationsfreiheitsgesetz – Anspruch und Wirklichkeit klaffen auseinander – Amtsgeheimnis, Lobbyismus, Ämterpatronage, Parteienfinanzierung, Geheimdienste, Digitalisierung, Whistleblowing, die Kartellparteien – Für noch mehr Transparenz in Staat, Verwaltung und Wirtschaft – Die Demokratietagung in Speyer

Zur Demokratie gehört die Transparenz. Was im demokratischen Staat politisch geschieht oder auch nicht geschieht, also unterlassen wird, darf nicht undurchsichtig, hat durchsichtig zu sein. Die Bürger müssen das politische Geschehen, das Handeln der politischen Akteure und die wesentlichen Vorgänge in ihrem Staat überschauen und durchschauen können. Wer (mit)entscheiden soll, muss Bescheid wissen. Nur dann können es die Bürger auch beurteilen. Nur dann können sie ihre Aufgabe als ðεμος, als Volk, wirklich wahrnehmen. Nur dann können sie „demo-kratisch“ bestimmen und mitwirken. Der Staat soll für seine Bürger ein offenes Buch sein, nicht ein Buch mit sieben Siegeln. Dem dienen heute die Informationsfreiheitsgesetze im Bund*) und in bisher elf Bundesländern.

Aber vieles von ihrem Tun und Lassen möchten Staatsführung und Verwaltung vor den Bürgern verbergen. Sie möchten es, weil sie den Bürgern entweder nicht trauen oder weil sie Angst vor ihnen haben und Volkes Reaktion fürchten. Und bei weitem nicht alles, was sie der Geheimhaltung unterwerfen, ist wirklich begründet. Aber ein Geheimhaltungsstaat ist kein demokratischer Staat. Auch ein Untertanen-Staat ist es nicht. Das Ideal wäre: Nicht die Bürger sind des Staates und seiner Führung Untertanen, sondern der Staat ist seinen Bürgern untertan. Wir wissen, dass es so nicht ist. Umso notwendiger sind Veranstaltungen wie die Demokratietagungen in Speyer. Die sechzehnte hat dort gerade stattgefunden. Ihr Thema: Transparenz contra Geheimhaltung in Staat, Verwaltung und Wirtschaft.

Als in England sogar Parlamentsverhandlungen geheim waren

Den Einstieg hatte die Juristin und Politikerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger (FDP) übernommen. Sie ist zweimal Bundesministerin der Justiz gewesen (1992 bis 1996 unter Kanzler Kohl und 2009 bis 2013 unter Kanzlerin Merkel). In ihrer ersten Amtszeit war sie zurückgetreten, weil sie die geplante akustische Wohnraumüberwachung („großer Lauschangriff“) nicht hatte mittragen wollen und in ihrer Ablehnung später vom Bundesverfassungsgericht bestätigt wurde. Jetzt in Speyer gab sie einen historischen Rück- und Überblick über den Wandel von einst bis heute mit dem Titel „Vom Amtsgeheimnis zum gläsernen Staat“. Sie erwähnte, dass die englischen Parlamentsverhandlungen unter dem König Georg III. (1738 bis 1820) geheim waren. Presseverlautbarungen über die Verhandlungen des englischen Parlaments seien strafrechtlich verfolgt und ausdrücklich als Verletzung der parlamentarischen Privilegien geahndet worden. Auch hätten die Regierungen in der Vergangenheit aufs Ängstlichste darauf geachtet, zum Beispiel die Beträge der Staatsschulden, die Steuerverhältnisse und die Kopfzahl des Militärs geheim zu halten.

Die historisch absolute Ausnahme: Schweden

In Sachen Informationsfreiheit historisch absolut eine Ausnahme, so Frau Leutheusser, sei Schweden. Dieses Land habe das Öffentlichkeitsprinzip bereits 1766 in seine Verfassung aufgenommen. Jede Akte, die eine staatliche oder kommunale Behörde führe, sei seitdem – mit einigen Unterbrechungen – für jedermann einsehbar, und zwar ohne Begründung und Beschränkung. Sogar der Schutz persönlicher Daten, wie etwa der Schutz persönlicher Einkommens-, Steuer- oder Sozialverhältnisse seien dem schwedischen Recht unbekannt. Andere europäische Staaten hätten die Informationsfreiheit erst viel später geregelt: Finnland 1966, Frankreich 1979, Griechenland 1986, Österreich 1987, Italien 1990, die Niederlande und Belgien 1995 sowie die Schweiz 2004.

Die ausgeprägte Staatsehrfurcht der Deutschen

Und in Deutschland? Frau Leutheusser berief sich auf die neuere Literatur, die sich mit dem Zweck und Sinn des Amtsgeheimnisses oder mit dessen Gegenstück, der absoluten Transparenz staatlichen Handelns, befasse. Dort werde häufig darauf hingewiesen, dass die Geheimhaltung des Staatshandelns in Deutschland eine bis in die Gegenwart hineinreichende Selbstverständlichkeit gewesen sei. So werde nicht selten der Eindruck erweckt, als entspräche es einer Art politischen Mentalität, einer ausgeprägten Staatsehrfurcht der Deutschen, im Handeln des Staates etwas prinzipiell Geheimnisvolles, etwas vor der breiten Öffentlichkeit unbedingt zu Verbergendes zu sehen.

Begriff „Amtsgeheimnis“ eine Erfindung der Bürokratie

Sie zitierte den Juristen und Soziologen Max Weber (1864 bis 1920): Zwar sei bürokratische Verwaltung ihrer Tendenz nach stets Verwaltung mit Ausschluss der Öffentlichkeit. Dies gelte vor allem für die Schnittstelle von Öffentlichem und Privatem, besonders also dann, wenn private Belange, wie zum Beispiel Geschäftsgeheimnisse, Gegenstand bürokratischer Behandlung seien. Doch weit über solche Gebiete rein sachlich motivierter Geheimhaltung hinaus, wirke auch das reine Machtinteresse der Bürokratie als solches. Und der Begriff des „Amtsgeheimnisses“, so Max Weber weiter, sei eine spezifische Erfindung der Bürokratie, und nichts werde von ihr mit solchem Fanatismus verteidigt, wie eben diese. Umfassendes zur Informationsfreiheit und deren historische und philosophische Entwicklung bietet, worauf Frau Leutheusser aufmerksam machte, der Rechtswissenschaftler Bernhard W. Wegener, Universität Erlangen-Nürnberg, in seiner Habilitationsschrift „Der geheime Staat“. Deren vollständiger Text hier. Nur das Inhaltsverzeichnis hier. Als „Erbe der Aufklärung“ formulierte sie, angelehnt an den Soziologen Georg Simmel, das Private solle privater, das Öffentliche öffentlicher werden.

Auch vor dem Informationsfreiheitsgesetz war kein gänzlich rechtsleerer Raum

Dann skizzierte sie die Rechtsgrundlagen zur Informationsfreiheit, wie sie in Europa, in der Europäischen Union und in Deutschland gelten. Das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) in Deutschland ist als Bundesgesetz erst mit Jahresbeginn 2006 in Kraft getreten. Doch ein Recht auf Information hat es bis dahin schon in Form spezialgesetzlicher Regelungen gegeben, vor allem ein Recht auf Einsicht in Behörden- und Gerichtsakten. Also ein gänzlicher rechtsleerer Raum bestand hier nicht. Als unabhängige Rechte haben sie weiterhin eigenständige Bedeutung und Bestand. Aber um das Verhältnis dieser Spezialgesetze zum IFG klarzustellen, möchte Frau Leutheusser, dass es eindeutige Verweisungsregelungen geben sollte.

Das Recht auf Information hat nun jedermann

Das „fundamental Neue“ am IFG sieht sie darin, dass das Recht auf Information nun jedermann zusteht und nicht von einer persönlichen Verfahrensbeteiligung oder einem „berechtigten Interesse“ des Auskunftsersuchenden abhängt. Außerdem – auch das eine gewisse Neuerung – sei die Gewährung des Informationsrechts nun grundsätzlich nicht mehr vom Ermessen der betreffenden Behörde abhängig – es sei denn, die Ausnahmen der Paragraphen 3 bis 6 des IFG stünden dem Informationsanspruch entgegen. Nach anschließenden Ausführungen über die Rechtsprechung von Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht zur Informationsfreiheit und Auskunftspflicht am Beispiel jeweils zweier Verfahren zog Frau Leutheusser unter anderem dieses Fazit:

Die meisten Informationsbegehren sind erfolgreich

– Von den 4736 Anträgen auf Informationszugang nach dem IFG im Jahr 2013 haben die Behörden nur 786 abgelehnt (knapp 17 Prozent). Von den rund 8000 Informationsbegehren an die drei EU-Organe (Parlament, Rat, Kommission) nach der EU-Transparenzverordnung sind rund 87 Prozent positiv beschieden worden. Die meisten Anträge (66 Prozent) waren an die Kommission gerichtet worden. Zusätzlich positiv zu werten: Die Behörden, deutsche wie europäische, haben ihre Im Internet ständig verfügbaren und aktualisierten Informationen erheblich ausgeweitet – schon deswegen, um sich seit Inkrafttreten der betreffenden Gesetze von Arbeit zu entlasten.

Die Rechtsprechung stärkt die Informationsfreiheit

– Die Entscheidungen der Gerichte zeigen eine deutliche Tendenz, die Informationsfreiheit stärken. Das gelte für das Bundesverfassungsgericht, für das Bundesverwaltungsgericht, für den Europäischen Gerichtshof und selbst für die (allerdings nur geringe Anzahl von) Verfahren beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte.

Kein gläserner Staat, aber Offenheit wird zur Regel, Geheimhaltung zur Ausnahme

– Die Prognose des Soziologen Georg Simmel, wonach das Öffentliche immer öffentlicher und das Private immer privater werde, habe eine Bestätigung zu erfahren. Aber das Amtsgeheimnis werde erhalten bleiben – allerdings mit zunehmenden Begründungspflichten und Begründungslasten. Einen Paradigmenwechsel vom Amtsgeheimnis zum gläsernen Staat erwartet Frau Leutheusser nicht, wohl aber, dass sich das Regel-Ausnahme-Verhältnis umkehrt: „Wenn die Geheimhaltung staatlichen Handelns einst die Regel, deren Publizität die Ausnahme war, so wird in Zukunft die Publizität des staatlichen Handelns die Regel und dessen Geheimhaltung die Ausnahme sein.“

Die IFG-Nachzügler sollen sich besinnen

Für Peter Schaar sind Informationsfreiheit und Datenschutz zwei Seiten einer Medaille. Auf beiden gehe es um Daten, aber der Kern der einen sei möglichst viel Offenheit, der Kern der anderen die Vertraulichkeit und Schutz der Privatsphäre. Er findet es schade, „dass wir so langsam vorankommen mit der Informationsfreiheit“. Mit den Gesetzen dafür gebe es noch Nachzügler wie Hessen und Sachsen. Sie sollten sich besinnen. Schaar war Bundesbeauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit (2003 bis 2013) und ist jetzt Vorsitzender der Europäischen Akademie für Informationsfreiheit und Datenschutz in Berlin.

Ohne eigene Geheimdienste geht es nicht

Der promovierte Jurist Patrick Sensburg (CDU, MdB) ist Vorsitzender des Untersuchungsausschusses NSA und sollte über die Kontrolle der Geheimdienst sprechen, sprach aber mehr über „Big Data“. Er sieht in der digitalen Welt eine „Riesen-Chance. Jeder zweite Job hänge mit der digitalen Welt zusammen. Aber die könne sich von großer Freiheit zu einem oligarchischen System entwickeln. Von seinem eigentlichen Thema blieben nur Äußerungen und Fragen haften wie: Spionage werde es immer geben, habe es immer gegeben. Wenn ein Land damit aufhöre, blieben die anderen. „Wir haben die Aufgabe herauszufinden, was die ausländischen Geheimdienste bei uns machen.“ Wie gehen wir damit um? Was machen wir dagegen? Lassen wir sie oder nicht? Nachrichtendienste seien nicht abzuschaffen, sondern zu nutzen. Ohne eigene gehe es nicht. „Geheimdienste wie den BND brauchen wir.“ Auch Journalisten: „Als Kriegsberichterstatter schätzen wir sie hoch ein und nutzen deren Berichte.“

Geheimdienste kontrollieren? Das Parlament jedenfalls kann es nicht

Zur Spionage ausländischer Dienst in Deutschland und was dagegen zu tun sei sagt Sensburg später in der Diskussion: „Militärisch haben wir kein Drohpotential, wirtschaftlich nur ein sehr begrenztes. Mit Sanktionen gegen spionierende Länder kommen wir ebenfalls nicht weiter. Auch die Wirtschaft muss etwas zur Abwehr tun, nicht nur der Staat.“ Jemand wollte wissen, ob anlasslose Datensammlungen schon ein Verbrechen verhindert hätten, bekannt jedenfalls sei bisher kein Fall. Sensburg nicht sehr erhellend: Ob sie solche Sammlungen wolle, müsse die Bevölkerung entscheiden. Als wenn sie nicht stattfänden, wenn die Bevölkerung sie ablehnen würde. Ob denn auch Geheimdienste Terroranschläge provoziert oder selbst verübt hätten, fragte ein anderer. Sensburgs Antwort: „Ich weiß es nicht.“ Zwei andere Fragesteller wollten wissen: Ist es nicht in sich widersprüchlich, Geheimdienste zu kontrollieren? Ist das überhaupt möglich? Die Politiker müssten dafür doch extra geschult werden. Antwort: Das Parlament kann keine operative Kontrolle ausüben und gucken, ob die Dienste das operativ gut machen. Es kann dafür nur die Rahmenbedingungen schaffen.“

Anspruch und Wirklichkeit der Informationsfreiheit klaffen auseinander

Für den Rechtswissenschaftler Matthias Rossi von der Universität Augsburg, der über Anspruch und Wirklichkeit der Informationsfreiheit sprach, klaffen beide auseinander; das merke man immer wieder an enttäuschten Antragstellern. Die praktische Wirksamkeit zu beurteilen, falle schwer. Zu den Gründen für die Diskrepanz trug er acht Thesen vor. Das Informationsfreiheitsgesetz will er nicht nur als Möglichkeit zu besserer Transparenz der Verwaltung für die Bürger verstanden sehen, sondern auch zu besserer Kommunikation zwischen den beiden. Bedürfnisse und Bedenken der Verwaltung seien ebenso ernstzunehmen wie die Anliegen der Bürger.

Digitalisierung und Internet sind ähnlich mächtig wie einst der Buchdruck

Was eindrucksvoll der Diplom-Informatiker und „Netzwerker“ Daniel Domscheit-Berg beitrug, bewegte sich im Spannungsfeld von Transparenz und Geheimhaltung, von Technikgeschichte und Technikfolgenabschätzung. Mit dem Internet habe die heutige Generation ein ähnlich mächtiges Instrument in die Hand bekommen wie frühere Generationen mit dem Buchdruck, mit der Elektrizität, dem Telefon. Alles dies habe die Macht von oben nach unten verschoben. Die Menschen heute erlebten mit der digitalen Revolution eine radikale Transformation aller Bereiche ihrer Gesellschaft. Es gelte, deren Potentiale und Chancen für Wohlstand, Gerechtigkeit und Teilhabe auszuschöpfen. Aber er vermittelte auch einen gespenstischen Eindruck von der Zukunft mit dieser Technik und von ihrer Möglichkeit zur totalen Überwachung. „Wir brauchen dringend eine Debatte, wofür solche Technik eingesetzt werden darf und wofür nicht“, sagte er und wandte sich gegen die anlasslose Massenüberwachung: „Durch solche Überwachung ist noch kein Terroranschlag verhindert worden, das sind Mythen.“

Lobbyisten und Politiker sind de facto Komplizen

Mit vierzehn Thesen über die Verschmelzung von Politik und Lobbyismus malte Chefreporter Fernsehen SWR Thomas Leif ein düsteres Bild. Lobbyismus sei systemrelevant. Transparenz habe hier keine Chance. Lobbyismus sei strukturell nicht bereit, Öffentlichkeit zu liefern. Seine Vertreter verstießen mit ihrer Politik hinter den Kulissen und dem Verhindern von Öffentlichkeit gegen wesentliche Grundanforderungen des demokratischen Prozesses. Einige von Leifs Kernsätzen: „Die Exekutive sieht Lobbyisten als Kooperationspartner, Dienstleister und Super-Experten. Lobbyisten und Politiker sind de facto Komplizen. Die Lobby betreibt für die Politik ein hocheffizientes, professionelles Schatten-Management. Politiker schauen zu Lobbyisten auf und leben mit ihnen in einer symbiotischen Beziehung. Lobbyismus in der Realität ist für die Demokratie eine zunehmende Gefahr.“

Die Daten sind das Gold des 21. Jahrhunderts

„Die Daten sind der vierte Produktionsfaktor. Sie sind das Gold des 21. Jahrhunderts. Die Netzgiganten sind die Fürsten des Netzes. Die Großfürsten des Internet haben den gläsernen Menschen geschaffen.“ Das sind Sätze von Edgar Wagner, dem Landesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit in Rheinland-Pfalz, aus seinem Vortrag über Geschichte der Öffentlichkeit in Theorie und Praxis. Wenn man Daten zu jemandem oder zu etwas in Beziehung setze, dann würden sie umgewandelt zu Informationen. „Die Bedrohung unserer Zeit sind die digitalen Unternehmen mit ihrer Internet-Macht und mit ihrer unheiligen Allianz mit dem Staat.“

Whistleblowing – wichtig und schutzbedürftig oder überflüssig?

Für ein Gesetz zum Schutz von Whistleblowern plädiert Guido Strack. Whistleblower wollten Missstände abstellen und nicht entdeckt werden, sie hätten ein Schutzbedürfnis. Man dürfe sie nicht ausgrenzen und nicht Nestbeschmutzer nennen. Als Insider machten sie öffentlich, was verborgen werde. Wichtig seien sie für die Demokratie, die Freiheit, die Rechtsstaatlichkeit und die Moral. Strack ist Beamter der EU-Kommission, aber vom aktiven Dienst seit 2005 suspendiert, weil er dort zum Whistleblower wurde und damit zahlreiche Konflikte auslöste. Er ist seit 2006 Vorsitzender des Vereins Whistleblower-Netzwerk. Er machte die Schwierigkeiten für Whistleblower deutlich und nannte sechs Hürden, die sie zu überwinden hätten. Ihr Hauptproblem sei, an wen sie sich mit ihren Insider-Informationen wenden sollten, also wer der richtige Adressat sei. Eine sehr konträre Position zu Strack vertrat der Rechtswissenschaftler Michael Ronellenfitsch, Professor an der Universität Tübingen: „Wir brauchen das Whistleblowing im Grunde nicht, wir haben Regeln, die es überflüssig machen.“ Es schade mehr, als es nutze, fördere auch Denunziantentum und Blockwartunghaltung. Er lehnt Whistleblowing („ein geschöntes Wort für Verpfeifen“) ab. Ronellenfitsch ist seit 2003 Datenschutzbeauftragter von Hessen und im März 2014 zum vierten Mal in dieses Amt berufen worden.

Die lichtscheuen Akteure der Kartellparteien

Die Demokratietagung in Speyer schloss ihr Initiator Hans Herbert von Arnim ab mit einem Vortrag über „Die geheimen Regeln der politischen Macht jenseits der offiziellen Fassade“. Der Rechtswissenschaftler bezog sich auf das Wort „Postdemokratie“ des britischen Politikwissenschaftlers Colin Crouch, in die sich westliche Demokratien dessen Ansicht nach allmählich verwandeln. Unter Postdemokratie verstehe Crouch ein Gemeinwesen, in dem zwar nach wie vor Wahlen stattfänden, die Wahlkämpfe aber “zu einem reinen Spektakel“ verkämen, bei dem nur noch solche Probleme diskutiert würden, welche die Politik zuvor selbst ausgewählt habe. Die Mehrheit der Bürger spiele dabei eine passive, schweigende, ja sogar apathische Rolle. Im Schatten dieser politischen Inszenierung werde die reale Politik hinter verschlossenen Türen gemacht. Auch griff von Arnim das Wort von den „Kartellparteien“ der Politikwissenschaftler Richard Katz und Peter Mair auf. Wie die Lobbyisten würden auch die Akteure dieser Kartellparteien das Licht der Öffentlichkeit scheuen.

Die politische Klasse – zusammengeschweißt durch gemeinsame (Eigen-)Interessen

Außer auf den Wandel der Gewaltenteilung verwies von Arnim auf das Problem, wenn das ganze Parlament gleichgerichtete Interessen verfolgt. Beispiele seien Diäten, staatliche Parteienfinanzierung, Ämterpatronage und Sperrklauseln, die kleinere politische Konkurrenten ausschlössen. Hier entscheide das Parlament in eigener Sache. Damit entfalle die Kontrolle durch die Opposition und weitgehend auch die Kontrolle durch die Wähler: „Welche Partei können sie mit dem Stimmzettel noch bestrafen, wenn die Etablierten an einem Strang ziehen, falls sie nicht Außenseitern ihre Stimme geben wollen?“ Man spreche dann von der politischen Klasse. Damit seien jene Politiker gemeint, die – über die Grenzen der Fraktionen und des Föderalismus hinweg – durch übereinstimmende Interessen an der Sicherung ihres Status zusammengeschweißt seien und zugleich die Möglichkeit hätten, ihre Interessen unmittelbar in den Parlamenten durchzusetzen. Die einzelnen Abgeordneten könnten die Bürger ohnehin nicht auswählen, jedenfalls soweit ihre Partei sie auf sichere Listenplätze setze oder in sicheren Wahlkreisen aufstelle. Die einzigen Gegengewichte seien dann oft nur die Öffentlichkeit und die Gerichte.

Mit verdeckter Parteienfinanzierung das Verfassungsgericht ausgetrickst

Zur verdeckten staatlichen Parteienfinanzierung sagte von Arnim: Als das Bundesverfassungsgericht der offenen Parteienfinanzierung Riegel vorgeschoben habe, seien die Parteien ins Geheime geflüchtet und hätten eine verdeckte Parteienfinanzierung geschaffen: „Die staatlichen Zahlungen an Fraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und parteinahe Stiftungen, über deren Ausgestaltung und Höhe die Parteien in den Parlamenten ebenfalls selbst bestimmen, schossen geradezu in die Höhe. Sie kommen den Mutterparteien vielfach zu Gute, indem sie viele ihrer Aufgaben übernehmen und ihnen so Ausgaben ersparen. Fraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und parteinahe Stiftungen sind damit zum großen Teil zu funktionalen Äquivalenten der Parteien geworden. Dadurch ist eine verdeckte Staatsfinanzierung der Parteien in den Parlamenten entstanden, welche die politische Klasse bisher vor der Öffentlichkeit verborgen hat.“ Die Parteien haben also das Bundesverfassungsgericht mit seinen Vorgaben gleichsam ausgetrickst.

Das Geld für Parteien fällt wie Manna vom Himmel

Der Fluss staatlichen Geldes, sagte von Arnim weiter, werde dadurch erleichtert, dass für Fraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und Stiftungen im Bund und in vielen Ländern bisher keine der verfassungsrechtlich gebotenen Anforderungen beachtet werde, vor allem nicht das Transparenzgebot. Wieviel Staatsgeld fließe, stehe in keinem Gesetz. Deshalb sei für Erhöhungen auch keine Gesetzesänderung nötig, sondern fänden – an der öffentlichen Kontrolle vorbei – nur durch Änderungen der Haushaltstitel statt. Das gewaltige Umgehungsmanöver habe dazu geführt, dass die Finanzierung von Fraktionen, Abgeordnetenmitarbeitern und parteinahen Stiftungen, die anfangs nur einen Bruchteil der Parteienfinanzierung ausgemacht oder gar nicht existiert habe, die offene Staatsfinanzierung inzwischen weit überflügelt: „Sie erhalten jetzt allein aus dem Bundeshaushalt rund 365 Millionen Euro pro Jahr (ohne die weiteren rund 340 Millionen Euro für Projekte der Stiftungen vor allem im Ausland). Das ist sehr viel mehr als die eigentliche Staatsfinanzierung der Parteien, die für ihre Organisationen im Bund und den Ländern bestimmt ist und 2014 rund 157 Millionen Euro beträgt.“ Das Geld falle wie Manna vom Himmel, wie ein frisch gewählter Volksvertreter beim Eintritt in den Bundestag erstaunt festgestellt habe.

Die Ämterpatronage ist illegal und daher ebenfalls lichtscheu

Auch die so genannte parteiliche Ämterpatronage (oder schlicht „Parteibuchwirtschaft“) gehört für von Arnim hierher. Sie sei illegal und scheue deshalb ebenfalls das Licht der Öffentlichkeit. Die Bevorzugung von Parteimitgliedern bei der Einstellung oder Beförderung von Beamten, öffentlichen Angestellten, Richtern etc. widerspreche dem Grundgesetz (Artikel 33 Absatz 2) und den Beamten- und Richtergesetzen. Nach diesen Vorschriften müssten Einstellungen und Beförderungen nach persönlicher Eignung und fachlicher Leistung geschehen. Es gelte das Prinzip der „Bestenauslese“. Doch auch hier klafften Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit auseinander.

Der „geheime Garten“ zur Rekrutierung von Parteimitgliedern

Ämterpatronage hat insgeheim, wie von Arnim ebenfalls kritisierte, auch tiefgreifende indirekte Rückwirkungen auf die Parteien selbst. Sie infiziere nicht nur das Denken der davon Begünstigten, sondern wirke auch auf die Mitgliederrekrutierung der Parteien zurück, ihren „geheimen Garten“ wie die Parteienforschung derartige innerparteilichen Prozesse anschaulich nenne. Denn Ämterpatronage ziehe Leute in die Parteien, die in Verwaltung und Politik etwas werden wollten, Karrieristen also, denen es weniger darum gehe, an der politischen Gestaltung mitzuwirken, sondern mehr darum, das eigene Fortkommen zu fördern. Das seien in großer Zahl öffentliche Bedienstete oder solche, die es werden wollten. Sie seien in den Parteien weit überproportional vertreten, und das nicht nur, weil sie vom Staat und seine Organisation mehr verstünden als andere. Sie seien eben besonders gut gerüstet für die zeitraubenden innerparteilichen Aktivitäten, gemeinhin „Ochsentour“ genannt, die meist erforderlich sei, um ein bezahltes Parlamentsmandat zu ergattern. Auch sei der Anteil öffentlicher Bediensteter, besonders auch von Lehrern, in den Parlamenten deshalb so hoch, weil sie nach dem Ende des Mandats ein gesetzlich verbrieftes Rückkehrrecht in die Verwaltung besäßen.

Die Parteien besetzen auch die Kontrollorgane

Auswüchse des Parteienstaats unter Kontrolle zu bringen, so von Arnim, sei deshalb so außerordentlich schwierig, weil die Parteien nicht nur die Kontrollorgane besetzten, sondern auch die Kompetenzen der Kontrollorgane beschneiden könnten. Ein Beispiel sind Sachverständigen-Anhörungen durch die Parlamente. Da pflegt jede Fraktion „ihre“ Sachverständigen einzuladen. Dabei könne man vielleicht noch darauf vertrauen, dass sich die politischen Gegensätze zwischen den Parteien zu einem angemessenen Kompromiss auspendelten. Hätten Abgeordnete und Fraktionen allerdings gemeinsame Interessen, würden die erforderlichen Gegengewichte fehlen. Als ein Beispiel nannte von Arnim die jüngste Novelle zum Diätengesetz. Sie sei verfassungsrechtlich höchst problematisch. Besonders wichtig wäre eine sorgfältige Kontrolle durch den Bundespräsidenten gewesen, der eine verfassungsrechtliche Prüfungspflicht habe. Doch der solle das Gesetz entgegen der Empfehlung seiner Fachleute unterschrieben haben. Das aber bleibe geheim, ebenso, ob und bei wem der Bundespräsident Gutachten anfordere. Dies sei zu ändern.

Die politische Klasse profitiert von der politischen Schwäche der Bürger

Die von ihm skizzierten Auswüchse sieht von Arnim durch fünferlei gekennzeichnet:

1. Das Grundgesetz und die Landesverfassungen verpflichteten alle Amts- und Mandatsträger auf das Gemeinwohl. Das verlange uneigennütziges Handeln. Aber insgeheim orientierten sich Berufspolitiker bei ihren Entscheidungen im Zweifel oft an ihren eigenen Interessen bzw. an denen ihrer Partei.

2. Die Existenz und erst recht das Ausmaß von parteipolitischer Ämterpatronage würden von der Politik oft einfach geleugnet. Auch die verdeckte Parteienfinanzierung werde verschwiegen.

3. Für die skizzierten Fehlentwicklungen sei weniger die Parteien als Ganze verantwortlich, sondern eine zahlenmäßig relativ kleine, aber sehr mächtige Gruppe innerhalb der Parteien, die Berufspolitiker. Sie seien die eigentlichen Akteure und hätten in den Parteien weitgehend das Sagen. Die Interessen und Motive dieser „politischen Klasse“ prägten die parteiinterne Wirklichkeit und die Struktur der politischen Willensbildung insgesamt entscheidend und damit auch das geschilderte Auseinanderklaffen von Verfassung und Wirklichkeit).

4. Die politische Klasse suche die Kontrolle durch Öffentlichkeit, Rechnungshöfe, Gerichte, öffentlichrechtliche Medien und wissenschaftliche Politikberatung auszuhebeln. Sie sitze dabei an einem langen Hebel, weil sie die Kontrolleure bestimme, deren Kompetenzen festlege und langfristig auch die Einstellungen der Menschen in ihrem Sinne mit präge. Dazu diene ihr nicht zuletzt der starke Einfluss, den sie auf die Einrichtungen der politischen Bildung nehme.

5. Die Kehrseite der Dominanz der politischen Klasse sei die politische Schwäche der Bürger. Zwar könnten diese in Wahlen die Stärke der Parteien in den Parlamenten festlegen. Aber wer die Regierung bilde, entschieden tatsächlich oft Parteiführer nach der Wahl durch Koalitionsabsprachen. Und wenn Regierung und Opposition gemeinsame Sache machten, seien die Bürger ganz außen vor.

Die Schlussbemerkung von Arnims: Die erste Voraussetzung, um wirksame Gegenkräfte zu entwickeln und zu stärken, sei, dieses System zu durchschauen.

___________________________________________________________________________
*) Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes vom 5. September 2005 (Bundesgesetzblatt I, Seite 2722), in Kraft getreten am 1. Januar 2006.

Print

Schreibe einen Kommentar