Überbezahlt sind sie nicht

Aber es fehlt noch an der nötigen Transparenz, und es gibt Reformbedarf – Die Bezüge von Abgeordneten und Regierungsmitgliedern auf dem Prüfstand, auch die von Managern

Die Bezahlung von Abgeordneten und politischen Amtsträgern muss attraktiv genug sein, aber sie ist für den Bürger noch immer nicht so transparent, wie sie sein sollte und sein könnte. Nicht alles ist so astrein wie nötig. Auch die Kontrolle lässt noch zu wünschen übrig. Kann eine Wahl- und Abstimmungspflichtpflicht für die Bürger helfen? Die Bundestagsabgeordneten können sich wirksamer Kontrolle teilweise entziehen. Ihre Mitarbeiterpauschale ist bisher nicht, wie einst vorgesehen, gesetzlich geregelt. Über die Bezahlung der Mitarbeiter aus der Staatskasse wird auch eine verschleierte Parteienfinanzierung ermöglicht. Eine verfassungsgerichtliche Kontrolle ist zwar möglich, sie leidet aber an einer immanenten institutionellen Schwäche: Die Klagebefugten klagen nicht, und die, die klagen wollen, sind dazu nicht befugt. Und soll man Abgeordnete nach der Qualität ihrer Arbeit unterschiedlich bezahlen? Doch die Diäten zu staffeln, hat das Bundesverfassungsgericht verboten. Mit Funktionszulagen wird das Verbot längst umgangen. Manager-Bezüge laufen für das Gerechtigkeitsempfinden aus dem Ruder. Soll der Staat eingreifen und wenn ja, wie?

Abgeordnete nicht an einem Idealbild messen

Welches sollten überhaupt die Qualitätskriterien sein, die von Politikern zu verlangen sind? Auch sie standen auf der 15. Demokratietagung kürzlich in der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer zur Debatte. Mit ihr beschäftigt hat sich Jörn Ipsen der Staatsrechtswissenschaftler der Universität Osnabrück. Ipsen nannte zwar als wichtigste Qualitäten unter Berufung auf den Soziologen Max Weber sachliche Leidenschaft, Verantwortungsgefühl und distanziertes Augenmaß, verwarf sie aber sogleich, denn mit solchen Schlagworten sei nicht viel anzufangen. Er weigerte sich auch, von Politikern eine Idealvorstellung zu entwerfen, an der gemessen die realen Personen dieses Berufsstandes dann naturgemäß ein mittelmäßiges Bild abgeben würden.

Was wichtig ist: Sachkunde, Durchsetzungskraft, Kommunikationsfähigkeit

Als Qualitätskriterium wichtig ist für Ipsen als erstes die Sachkunde wie auch in jedem anderen Beruf, dazu ständiges Bemühen um Informationen für die „Kunst der Vorausschau“. Als zweites Kriterium sieht er die Durchsetzungsfähigkeit, mit der Politiker für ihre Grundsätze eintreten sollten. Als drittes nennt er die Kommunikationsfähigkeit mit den Bürgern, mit den Kollegen, den Mitarbeitern (gemeint auch als Mittel gegen „einsame Entscheidungen“) und als viertes die – für Ipsen wohl besonders finanzielle – Unabhängigkeit. Hinzukämen hohe Einsatzbereitschaft und Belastbarkeit (60-Stunden-Woche) und schließlich die Orientierung am Gemeinwohl, das gegebenenfalls über das Parteiinteresse zu stellen sei. Für herausgehobene Position in Parlament und Regierung (Fraktionsvorsitzende, Minister, Regierungschef) träten weitere Kriterien hinzu. Zwar seien sie in den anderen schon angelegt, verlangten nun aber als Führungseigenschaften nach einer Steigerung.

Mit Funktionszulagen das Diäten-Staffelungsverbot umgangen

Unabhängig davon, ob ein Abgeordneter eher „faul“ ist oder ob er sich aufreibt: die Höhe der Entschädigung muss für alle gleich sein, ausgenommen für hervorgehobene Positionen. So hat es das Bundesverfassungsgericht in seinem „Diäten-Urteil“ von 1975 vorgegeben und eine Diätenstaffelung untersagt. Als hervorgehoben ließ es zunächst nur Präsident und Vizepräsidenten des Parlaments gelten, bald darauf aber auch die Vorsitzenden der Fraktionen. Doch haben die Fraktionen, wie Ipsen sagte, das Verbot der Diätenstaffelung über „Funktionszulagen“ umgangen. Finanziert werden diese Zulagen (ebenso wie die Besoldung der Fraktionsangestellten) im Bundestag per Zuweisungen an die Fraktionen aus dem Bundeshaushalt, dort ausgewiesen aber nur als Bruttobeträge. Wer also welche Funktionszulagen wofür erhält, sagte Ipsen, sei (trotz einiger Bemühungen von wissenschaftlicher Seite) nicht bekannt. Damit sei jedoch genau das Gegenteil dessen erreicht worden, was das Gericht seinerzeit gewollt habe, nämlich eine möglichst große Transparenz für die Abgeordneten-Entschädigungen.

Funktionszulagen nicht transparent und verfassungspolitisch bedenklich

Doch stellte Ipsen zugleich klar, dass er die Funktionszulagen nicht für verfassungswidrig hält. Das Bundesverfassungsgericht habe bei seinem „forschen“ Urteil von 1975 nicht bedacht, dass Parlamentsabgeordnete durch unterschiedliche Aufgaben (Funktionen) unterschiedlich belastet seien und sie deshalb unterschiedlich Zeit hätten, Nebeneinkünfte zu erzielen. Das Gericht habe die parlamentarische Realität nur unvollkommen erfasst. Doch sieht Ipsen bei den Funktionszulagen (neben ihrer noch mangelhaften Transparenz) einen weiteren Nachteil. Der sei zwar nicht verfassungsrechtlich relevant, aber verfassungspolitisch bedenklich. Dies deswegen, weil der Fraktionsvorstand, vor allem der Vorsitzende, noch einflussreicher werde als ohnehin schon, denn er sei es, der die Funktionen und damit die Funktionszulagen verteile.

Diäten müssen auch für sehr gut Ausgebildete attraktiv genug sein

Ipsen macht auch darauf aufmerksam, was „bei der allfälligen Empörung über die Anhebung der Abgeordnetenentschädigungen häufig übersehen wird“: In die Parlamente strömten vor allem Beamte und Angestellte des Öffentlichen Dienstes. Denn für sie seien Mandate im Bundestag und den Landtagen dann attraktiv, wenn ihre Besoldung in den Ämtern unter den Entgelten für ein Mandat liege. Und sollen die Parlamente, wie an sich notwendig, mit möglichst vielen Fähigen und Kundigen aus anderen Berufswelten besetzt sein, müssen sie als eine Konsequenz der ‚Politik als Beruf’, wie Ipsen anfügte, „jedenfalls so bemessen sein, dass sie auch gut oder sehr gut ausgebildeten Berufsangehörigen attraktiv erscheinen“.

Was an der Besoldung von Ministern Kritik verdient

Sind Regierungsmitglieder überbezahlt? Damit hat sich auf der Tagung in Speyer Bernhard Zentgraf befasst, Vizepräsident des Bundes der Steuerzahler und hauptberuflich Vorsitzender des Steuerzahlerbundes Niedersachsen und Bremen. Überhöht seien ihre Amtsbezüge nicht, sagte er und verwies dabei auf die Verantwortung und die Anforderungen, denen Regierungsmitglieder unterlägen. Problematisch jedoch sei die Koppelung der Bezüge an die Beamtenbesoldung. Die nämlich habe weitere Leistungen zur Folge und bewirke, dass die Amtsbezüge erst durch den Blick in weitere Gesetze und Besoldungstabellen erfasst werden könnten. Kritisch sieht er zudem die steuerfreie Dienstaufwandsentschädigung („ein Relikt aus vergangenen Zeiten“) und die steuerfreie Kostenpauschale, die Regierungsmitglieder als Abgeordnete ebenfalls erhalten. Steuerfreie Pauschalen für Politiker seien zu Recht heftig umstritten, denn sie stellten eine ungerechtfertigte Privilegierung dar.

Bezüge von Regierungsmitgliedern insgesamt zu unübersichtlich

Zentgraf beschrieb den Finanzstatus von Regierungsmitgliedern mit Amtsgehalt, Dienstaufwandsentschädigung, Beihilfen, Übergangsgeld und Ruhegehalt in weiteren Einzelheiten und zog unter anderem dieses Fazit: „Die finanzielle Ausstattung der Regierungsmitglieder ist in ihrer Gesamtheit sehr unübersichtlich. Die einzelnen Bezügebestandteile lassen sich teilweise nur mit erheblichem Aufwand ermitteln. Die gebotene Transparenz ist nicht gegeben. Für Bürger ist das heutige Bezügesystem der Regierungsmitglieder nicht nachvollziehbar. Für die Koppelung der Amtsgrundgehälter an die Beamtenversorgung gibt es keinen sachlichen Grund. Regierungsmitglieder sind keine Beamten.“

Die Altersversorgung ist überzogen

Für überzogen hält Zentgraf die Altersversorgung. Nach kurzen Amtsjahren und häufig bereits vom 55. Lebensjahr werde ein Anspruch auf lebenslanges Ruhegehalt in Höhe von rund 35 Prozent der Amtsbezüge erreicht. Dafür brauche der Minister keine Beiträge zu entrichten. Jeder, der eigenständig für das Alter vorsorgen müsse, wisse den hohen wirtschaftlichen Wert einer solchen Versorgungszusage einzuschätzen: „Er müsste monatlich horrende Beitragssummen von mehreren tausend Euro beiseitelegen, um die Luxus-Pensionen der Minister zu erhalten.“

Ein Gutachten, das die NRW-Landesregierung nicht herausrückt

Aufmerksam machte Zentgraf auf ein Gutachten, das die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen bereits Anfang 2012 bei dem Rechtsprofessor Heinrich Amadeus Wolff (Frankfurt/Oder) in Auftrag gegeben habe. Es habe im Wesentlichen klären sollen, ob die Höhe der Minister-Ruhegehälter angemessen sei und wie die Versorgung ausgestaltet werden könne. Vorausgegangen sei dem eine öffentlichkeitswirksame Kritik des nordrhein-westfälischen Steuerzahlerbundes. Dieser habe wegen der üppigen Pensionen mit einer Volksinitiative gedroht. Aber die Landesregierung tue sich offensichtlich schwer damit, das Gutachten zu veröffentlichen. Sie wolle wohl vermeiden, für die finanzielle Ausstattung der Minister gesetzliche Konsequenzen zu ziehen.

Die Bezahlung muss gut sein, ist aber neu zu gestalten

Wohl räumt Zentgraf ein, dass Regierungsmitglieder in Bund und Ländern nach ihrem Verantwortungsbereich, ihrem Aufgabenumfang und auch ihrer Arbeitsbelastung angemessen bezahlt werden müssen. „Es sind Amtsträger, die dafür bezahlt werden, dass sie Entscheidungen im Sinne des Gemeinwohls treffen. Dafür brauchen Sie materielle Unabhängigkeit, die zeitlich sicherlich auch über die direkte Amtszeit hinausreichen muss. Die Allgemeinheit hat ein Interesse daran, dass die führenden Politiker nicht zum Büttel besser zahlender Interessen werden.“ Doch hält er es für notwendig, die finanzielle Ausstattung neu zu gestalten.

Für die Ministerbesoldung ist ein „großer Wurf“ dringend

Das Ziel einer Neugestaltung sieht Zentgraf darin, die finanziellen Ansprüche der Regierungsmitglieder „auf den Zeitraum der aktiven Tätigkeit zu fokussieren und weniger die Passiveinkünfte, also die Ruhephase danach zu honorieren“. Zwar seien in der Vergangenheit einzelne Regelungen in den Ministergesetzen wegen der öffentlichen Kritik an den hohen Pensionen korrigiert worden. Aber das sei nur eine Politik der kleinen Schritte im bestehenden System gewesen und habe die Gesetze teilweise weiter verkompliziert. Daher sei ein „großer Wurf“ bei der Ministerbezahlung dringender denn je. Gewagt werden sollte er in Form einer Systemumstellung.

Ihre Altersversorgung sollen Minister in die eigene Hand nehmen

Eine Systemumstellung könnte nach Zentgraf wie folgt aussehen: „Anstelle der staatlichen Pension erhalten Regierungsmitglieder einen Zuschlag zum Amtsgehalt, der zwingend zum Aufbau bzw. der Weiterführung einer Alters- und Hinterbliebenenversorgung zu verwenden ist. Das Regierungsmitglied sollte seine Versorgung in eigener Verantwortung regeln, sei es als Mitglied der gesetzlichen Rentenversicherung, in berufsständischen Versorgungswerken oder über eine private kapitalgedeckte Versicherung. In Frage käme auch eine Mitgliedschaft in schon bestehenden Versorgungswerken für Politiker (beispielsweise in Nordrhein-Westfalen).“

Alle Zulagen und Nebenleistungen in einem Gesamtbetrag vereinen

Um die Bezahlung transparenter zu machen und zu vereinfachen, seien vielfältigen Gehaltsbestandteile zu möglichst einem Gesamtbetrag zusammenzufassen. Alle Zulagen und Nebenleistungen, die aus der Koppelung an das Beamtenrecht resultierten, würden entfallen, also auch die steuerfreie Dienstaufwandsentschädigung und die Beihilfe in Krankheitsfällen. Und für die neben dem Regierungsamt zusätzlichen Diäten als zugleich Abgeordneter gebe es ebenfalls keine Berechtigung mehr. Sie seien auf Null zu kürzen und könnten nach dem Ausscheiden aus dem Regierungsamt wieder aufleben, seien aber mit einem nachfolgenden Übergangsgeld zu verrechnen. Das Übergangsgeld selbst solle auf höchstens ein Jahr (bisher zwei Jahre) begrenzt werden. In diesem Zeitraum müsse es ehemaligen Regierungsmitgliedern möglich sein, sich beruflich neu zu orientieren. Ebenfalls Reformvorschläge macht Zentgraf für die Bezahlung von kommunalen Wahlbeamten.

Kritik an zu hohen Bezügen von Führungskräften in der Wirtschaft

Aber nicht nur wie Regierungsmitglieder und Abgeordnete zu bezahlen seien, kam in Speyer zur Sprache, sondern auch die außergewöhnlich hohe Bezahlung von Managern in der privaten Wirtschaft und Vorständen in Unternehmen (auch Banken) der Öffentlichen Hand. Für Ipsen hat sich ín diesen Unternehmen, vor allem in Sparkassen und Landesbanken, „ein Besoldungsgefüge ergeben, das dringend der Überprüfung bedarf“. Die Orientierung an Unternehmen der privaten Wirtschaft erscheint ihm unangemessen, denn das „Arbeitsplatzrisiko“ sei vergleichsweise gering, und die Führungskräfte hätten an den Segnungen des Öffentlichen Dienstes teil. Der Bundespräsident zum Beispiel erhalte derzeit 217 000 Euro im Jahr, aber Sparkassendirektoren kämen leicht auf den doppelten oder gar mehrfachen Betrag.

Zu hohe Manager-Bezüge deckeln durch steuerlichen Eingriff

Ebenso reibt sich Ipsen an der „geradezu explosionsartigen Entwicklung“ der Manager-Gehälter und den zusätzlichen Bonus-Zahlungen. Sind „Jahresgehälter in astronomischer Höhe“ zu rechtfertigen? Nein, sagt er, sie sind es nicht. Er hält es prinzipiell nicht für richtig, dass sich Manager-Gehälter aus ihrem Grundgehalt und Anteilen am Betriebsergebnis zusammensetzen – es sei denn, sämtliche Betriebsangehörige würden einen Anteil als Bonus ebenfalls erhalten. Er sieht „eine grundsätzliche Gerechtigkeitsfrage aufgeworfen“. Hier bestehe Handlungsbedarf. Zur Abhilfe schlägt er vor, dass Unternehmen Vorstandsbezüge nur bis zu einem bestimmten Betrag als Betriebsausgaben steuerlich absetzen können. Er denkt an 500 000 Euro je Vorstandsmitglied und Jahr. Die Unternehmen könnten ihren Vorständen zwar mehr zahlen, aber steuerlich geltend machen nicht. Bei Mitgliedern von Aufsichtsräten, Verwaltungsräten und Grubenvorständen gebe es bereits eine solche steuerliche Begrenzung, wenn auch nicht in absoluter, sondern relativer Höhe: Nicht absetzbar ist die Hälfte ihrer Vergütung. Bei Vorstandsbezügen plädiert Ipsen für einen absoluten Vergütungsbetrag als Grenze.

Eine gegenteilige Haltung: „Ich habe keine Lösung“

Zu keinen konkreten Vorgaben für die Bezahlung von Vorständen einer Aktiengesellschaft oder gar Gehaltsbegrenzungen mochte sich Andrea Föller entschließen. Föller ist Unternehmensberater und Geschäftsführer der Comites GmbH in München. Exorbitant hohe Vorstandsbezüge müssten nicht per se ungerecht sein. Aber sie sollten wenigstens an die langfristige Leistung der Vorstände gebunden werden, nicht an die kurzfristigen Ergebnisse nur eines Jahres. Wohl müsse die Gesellschaft sie als gerecht empfinden, sie müssten auch nachvollziehbar sein, aber bei Manager-Gehältern mitreden lassen will Föller die Gesellschaft nicht. Kritische Worte fand er für die Bonus-Systeme. Sie seien zu respektiv, nicht an innovativen Produkten und langfristigen Aussichten eines Unternehmens gebunden. In seinem Fazit fand er nur zu vager Empfehlung wie: „Beide Seiten sollen aus ihrer Wagenburg herauskommen“ und „Die Manager sollen gesellschaftliche Akzeptanz suchen“. Offen bekannte er: „Ich habe keine Lösung.“ Und als in der Diskussion von Arnim ihn drängte „Vorschläge von Ihnen zur Begrenzung zu hoher Gehälter hätte ich schon erwartet, wenigstens Vorschläge, keine endgültigen, mit dem System stimmt doch etwas nicht“, lautete Föllers wiederum offenherzige Antwort: „Ich kann Ihnen nicht so konkret antworten, wie von Ihnen gewünscht.“

Die Kontrolle der Politiker durch die Bürger ist mangelhaft

Über die Pflicht der Bürger zur Kontrolle der Politiker sprach in Speyer der Rechtswissenschaftler Hermann K. Heußner, Professor für Öffentliches Recht an der Fachhochschule Osnabrück. Missbrauch von Abgeordnetenmandaten sei möglich, denn jeder Mensch sei verführbar. „Daher brauchen wir Kontrolleure der Machtausübung“, sagte er. Aber die Kontrolle durch die Kontrolleure (Gerichte, Parlament, Bürger) sei mangelhaft. Instrumente der Bürgerkontrolle seien Wahlen, Parteien, Volksentscheide, Bürgerinitiativen und sonstiges Engagement. Aber die Wahlbeteiligung der Bürger nehme ab, ihre Mitgliedschaften in den Parteien schrumpften (Ausnahme: bei den „Grünen“), ihre politischen Aktivitäten gingen zurück, der Kandidaten-Pool werde kleiner und die Qualität der Kandidaten sei mangelhaft.

Die Bürger zum Wahlgang und zu Ehrenämtern verpflichten

Heußner erläuterte die Gründe dafür. Einen davon sieht er im „Bürgerversagen“. Dieses Versagen sei durch staatliche Regulierung zu überwinden und daher erstens eine Wahl- und Abstimmungspflicht einzuführen und zweitens eine Ehrenamtspflicht (ähnlich der abgeschafften Wehrpflicht). Woanders gebe es die Pflicht, an Wahlen und Abstimmungen teilzunehmen (Australien, Belgien, Liechtenstein, Kanton Schaffhausen in der Schweiz). Er verspricht sich davon größeres politisches Interesse und größeres politisches Wissen. Der staatliche Zwang zum Gang ins Wahllokal oder zur Briefwahl sei eine nur geringe Intensität staatlichen Eingriffs. Für die Funktionsfähigkeit der Wahl sei der Gewinn sehr hoch, die Zumutbarkeit eindeutig gegeben.

Kritik an den Empfehlungen der Schmidt-Jortzig-Kommission

Ganz zu Beginn der Tagung hatte der Rechtswissenschaftler Edzard Schmidt-Jortzig, ehemals Bundesjustizminister, Ergebnisse der Unabhängigen Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts des Deutschen Bundestages*) erläutert. Er ist Vorsitzender der Kommission. Aber was aus deren Empfehlungen werde, sei ungewiss, in der Politik gebe es viele Unwägbarkeiten. Er hofft aber, „dass die Empfehlungen nicht in der Schublade verschwinden“. In der Diskussion war er vielen kritischen Fragen ausgesetzt. In einer juristischen Fachzeitschrift**) hatte von Arnim mit dem Verdikt geurteilt: „Der Bericht der Schmidt-Jortzig-Kommission ist extrem einseitig und beschönigend.“

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*) Bundestagsdrucksache 17/12500 vom 19. März 2013 (41 Seiten)

**) Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht – Extra. 8a 2013 vom 12. April 2013: „Eine Kriegserklärung ans BVerfG. Zum Bericht der Schmidt-Jortzig-Kommission über Abgeordnetenrecht vom 19.3.2013. (11 Seiten).

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1 Gedanke zu “Überbezahlt sind sie nicht”

  1. Solange die Abgeordneten nur ihrem „Gewissen“ und nicht ihren Wählern verantwortlich sind, ist jede Mark, jeder Euro zuviel gezahlt.

    Mindestens 2x jährlich Rechenschaftslegung im eigenen Wahlkreis, mindestens 2x montalich ein voller Sprechtag im eigenen Wahlkreis, vollständige sofortige Offenlegung aller „Nebeneinkünfte“ vor den Wählern wären wohl Mindestansprüche für Volksnähe.

    Sodann sollte jede Art von Fraktionszwang und -einflußnahme verboten werden – das widerspricht nämlich der persönlichen Verantwortlichkeit ebenfalls.

    Sodann wäre eine deutliche Verkleinerung des Parlaments dringend notwendig – wir leisten uns in Bezug auf die Bevölkerungszahl mit das größte Parlament der Welt.

    Sodann sollte die strikte Gewaltenteilung wieder hergestellt werden, d.h. wer in der Regierung ist, kann kein Parlamentsabgeordneter sein und umgekehrt.
    Und auch die Unterordnung der Justiz unter die Exekutive sollte dabei gleich mit beseitigt werden.

    Sodann sollten die regierenden Herrschaften verpflichtet werden, ihre Gesetzentwürfe nur in den jeweiligen Häusern ohne externe „Berater“, „Rechtsanwaltssozietäten“ und andere Lobbyisten erarbeiten zu lassen.

    Dann wäre ich gern bereit, über eine angemessene Bezahlung der Damen und Herren „Mitglieder“ zu reden.

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